“体制外”人员泄密面面观

　　传统观念中，保守国家秘密是党政机关、企事业单位、国有企业等“体制内”人员的责任范畴，与“体制外”无关。然而，从近几年泄密案件发生情况看，泄密不仅仅发生在“体制内”，“体制外”人员也时常发生泄露国家秘密的问题。究其原因，一方面是“体制外”人员缺乏保密意识和保密常识，另一方面也折射出一些机关单位保密管理的薄弱之处，直接给了“体制外”人员获取、泄露国家秘密的可乘之机。为进一步堵塞“体制外”人员的泄密漏洞，应当切实增强公民保密意识，让保密观念深入人心，同时提升机关单位的保密管理水平，完善制度规定，筑牢安全保密防线。

“体制外”人员泄密频发

　　案例一：涉密单位保洁人员利用工作之便窃密

　　当前，一些机关单位为方便工作，将办公区保洁外包给物业公司。这种做法对不涉密的机关单位来说无可非议，但是对涉密的机关单位来说，看似普通的日常保洁工作却存在着巨大的保密隐患。

　　某年5月，某市有关部门破获了一起发生在某涉密单位的非法向境外组织提供国家秘密的案件。经查，该案犯罪嫌疑人段某系物业公司派驻该单位的日常保洁负责人，同时承担着该单位领导办公室的带班保洁任务。其上一年，段某出于个人目的，主动与境外组织联系，表示愿意为其提供情报。随后，段某用该境外组织提供的经费购买智能手机一部，利用打扫卫生和代取文件之机，使用手机偷拍涉密文件资料后，通过互联网传递给该境外组织。截至案发，段某共提供机密级、秘密级国家秘密3份，获利约13万元。事件发生后，段某被刑事处理，该涉密单位对11名责任人员给予了党纪政纪处分。

　　该案系一起典型的“体制外”人员泄露国家秘密案件，教训极其深刻。究其原因，一是一些机关单位疏于对工勤服务、劳务工等“体制外”人员的监督管理和保密教育，使其成为境外情报机构策反渗透的重要对象；二是个别机关单位没有严格履行保密制度规定，为“体制外”人员窃取国家秘密提供了机会。本案中，该涉密单位机要员杜某违反保密规定，擅自委托段某代取涉密文件，给其窃密以可乘之机。

　　案例二：上访人员利用接访单位管理漏洞偷拿涉密文件

　　某年，某部门在工作中发现，一封群众来信中附有涉及信访内容的机密级文件复印件。有关部门随即对文件来源进行了调查核实。经查，其上一年1月，某市信访局接到上级下发的一份机密级文件，该局文秘人员佟某按照局长张某的要求，将文件复印后送到张某办公室。因张某忙于接访，佟某便把复印件拿回，放在自己的办公桌上。期间，佟某离开办公室帮助维持上访秩序，但未锁门。上访人员杜某趁机将复印件拿出，复印3份后将原复印件放回，佟某未能及时发现。此后，杜某将复印件交给上访人员谷某，谷某将该复印件及上访材料一并邮寄给有关部门，并私自复印1份留存；杜某还将涉密文件借给上访人员孙某复印留存。案发后，有关部门给予佟某行政警告处分，并调离工作岗位；给予负有领导责任的张某行政警告处分；给予主管领导白某通报批评处分。杜某等人则受到有关部门的训诫和相应处理。

　　该案中，泄密发生的主要原因是佟某未能尽到保密责任，给他人以可乘之机。而杜某等人则因无知无畏，缺乏保密常识，不了解泄露、扩散国家秘密将承担的法律后果等，擅自复印、扩散涉密文件，造成了国家秘密的大范围泄露。

　　案例三：证券公司从业人员毫无保密意识导致涉密文件泄露

　　某年，有关部门发现某民营证券公司的网络论坛刊登一份秘密级文件。经查，某年7月，该证券公司驻某地分公司接到当地金融主管部门发送的一份秘密级文件，分公司营业部职工蔡某、栾某出于及时向上级公司报告的目的，未经批准，将文件扫描、上传至公司办公网业务论坛中。案发后，该证券公司给予3名责任人员年终考核降级、通报批评等处分。

　　该案中，证券公司有关人员缺乏保密意识和保密常识，不了解涉密文件管理的有关要求，不了解网络保密管理的有关规定，是导致未经批准，擅自扫描、上传涉密文件的直接原困。但更重要的是，一些制发涉密文件的机关单位，在发放涉密文件时，不考虑发放对象的保密管理实际情况，不对收文单位进行必要的保密监管和保密提醒，间接导致了泄密和违规事件的发生。

防范“体制外”人员泄密的困境

　　目前，防范“体制外”人员泄密主要面临两大困境。

　　一是缺乏对“体制外”人员的“两识”教育。与“体制内”人员存在固定组织且有较为完善的保密教育制度和组织制度不同，“体制外”人员大多属于非在编人员，或就职于私营企业，往往处于保密监管的空白区域。涉密机关单位保密管理的重心也大多放在在编人员身上，很少将“体制外”人员纳入保密监管。如前文所述的段某泄密案，段某属于该涉密单位临时聘用的保洁人员，该单位虽有日常保密教育制度，但未将工勤等“体制外”人员纳入保密监管教育范畴，段某缺乏保密意识和保密常识，对违法后果缺乏清醒的认识。机关单位的这种保密监管盲区直接导致了“体制外”人员成为保密工作遗忘的对象。加之当前一些公民的法律意识和公民意识程度不高，对保密的重要性认识不足，更加剧了这种困境，让“体制外”人员似乎成为保密管理的一块“飞地”。

　　二是缺乏处罚规定，“体制外”人员泄密责任难追究。与“体制内”人员泄密可对其采取党纪、政纪以及相关处分不同，对于“体制外”人员泄密，《行政机关公务员处分条例》《事业单位处分条例》等规定不具有适用性。即使可以依照党纪处分条例对“体制外”具有党员身份的人给予相应处分，但执行落实也比较困难。此外，我国刑法仅限于对涉嫌构成犯罪的泄密行为给予刑事处罚，大多数“体制外”人员的泄密行为尚未构成犯罪，处于刑法规制范畴之外；治安管理处罚法对社会人员泄露国家秘密行为的处罚亦没有规定。这种处罚制度衔接的空白，客观上使此类人员几乎处于“无人可管”之境。前文所述的某证券公司员工泄密案，因该公司系多方共同投资设立，且责任人的泄密行为尚未构成犯罪，在其既不是党员，也不是公务员、事业单位人员的情况下，是无法给予其党纪政纪处分的，加之治安管理处罚法没有相应条款，处罚依据的缺失导致责任无法追究，最后只能采取由公司给予考核降级、通报批评等内部处理方式。

如何防范

　　基于以上分析，笔者认为应该从以下几个方面针对“体制外”人员泄密予以防范。

　　加强全民“两识”教育，让保密成为一种习惯。我国宪法第五十三条规定，中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密。保密法第三条也规定，每个公民都有保守国家秘密的义务。因此，当前必须加强公民保密意识教育力度，让每个人认识到自己是国家的公民，是国家的主人，保密与自己的利益息息相关，保密就是保国家安全，就是保自己的利益。同时，要加强保密常识的宣传普及力度，让保密常识进课堂、进社区，深入人心，使保守国家秘密成为每个人的自觉行动和行为习惯。

　　完善立法规定，堵塞处罚漏洞。目前，我国治安管理处罚法对轻微违法、尚未构成犯罪的行为按照类别分为“违反治安管理”“扰乱公共秩序”“妨害公共安全”“侵犯人身权利财产权利”“妨害社会管理”等5类，危害国家秘密安全的行为不在其中，没有相应的处罚规定。但在实践中，违规上传涉密文件、违规持有国家秘密、偷拍敏感区域或军事目标等行为，是应该给予相应惩处的。建议我国治安管理处罚法增加“危害国家安全的行为和处罚”一节，将“体制外”人员违反保密法律法规行为及处罚规定作为该章节一条，明确予以禁止并给予相应处罚，从而为规范此类行为提供法律依据。

　　完善保密制度，将“体制外”人员纳入保密监管轨道。涉密单位要补足“体制外”人员保密制度的短板，将其纳入保密监管轨道。一要做好人员聘用工作，严格审查待聘人员背景情况，防止有不良意图人员混入；二要加强日常保密教育，将其作为一项日常学习制度，通过专门讲解、案例分析、知识竞赛等形式，促进保密自觉；三要针对工勤、保洁等人员特点，制定简明易懂、容易操作的保密规定，划定保密红线。如列出此类人员禁止进入的区域和场所清单，对擅自进入重点区域的，按照行为严重程度给予罚款、通报批评、开除等惩罚措施，考虑建立保密奖惩制度，对严格遵守保密制度的人员给予月度或年终保密奖励等。

　　严格落实“体制内”保密制度，不给“体制外”人员可乘之机。外因往往通过内因起作用，正是一些单位保密制度落实不严，管理流于形式，从而为“体制外”人员泄密制造了机会。如段某泄密案中，倘若该单位机要员杜某不违反保密规定擅自委托段某代取涉密文件，段某就没有可乘之机。因此，必须认真落实保密制度，严格保密责任。首先，保密管理要“抓早抓小”，将泄密风险消除在萌芽状态。涉密单位可以考虑建立保密管理落实惩戒规定，对于日常一些违反保密制度的行为，哪怕没有造成国家秘密泄露，也应该给予惩戒。如擅自委托他人代领（取）涉密文件、传递秘密载体未包装密封等，即使这些行为发生在单位内部部门之间的涉密载体传送，也不能以未泄密、未造成后果为由不予处罚。其次，要真正增强“体制内”人员的保密意识。许多泄密行为的发生在于保密意识不强，疏忽大意。因此，要经常开展保密案例警示教育，通过鲜活的案例来警醒大家，自觉筑牢心理防线，防微杜渐。最后，要加强日常保密检查。通过定期或不定期的检查来发现违规行为，堵塞保密漏洞，并积极整改，使制度不断完善，落实到位。