文/ 曹 飞
从1950年上海“二·六大轰炸”，催生了人民防空，到“国之大事、国家战略、长期战略”；从“把上海的天空保护起来”，到履行“战时防空、平时服务、应急支援”职责使命；从全民动员“深挖洞”，到打造地上地下一体化立体型城市……
70年来，上海民防在传承中守正创新，在改革中砥砺前行，走出了一条具有中国特色、时代特征、上海特点的城市民防发展之路，诠释了“对党忠诚、勇于担当，敢为人先、追求卓越，心怀大局、知责有为，无私奉献、强盾固防”的上海民防精神。
在社会主义现代化国际大都市建设进程中，民防治理体系和治理能力该如何融入和建构，如何实现现代化、提升战斗力？站在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上，在新中国人民防空创立70周年之际，回顾与瞻望上海超大型城市民防事业的发展，具有特殊意义。
规划牵引 军民融合、平战结合，在融入城市建设中引领民防行稳致远
回答好防什么、怎么防，建什么、怎么建，是民防工作的首要问题。“人民防空人民建、人民防空为人民”，践行这个理念需要抓住龙头，需要强力牵引。这个龙头牵引就是规划。
我国首部规范民防工作的地方性法规《上海市民防条例》出台以来，上海市委、市政府、上海警备区一直将民防规划列入市级专项规划、纳入军民融合发展规划，发挥军地共同领导的体制优势，合力推动民防重大政策、重大项目落地。
2020年，《上海市人民防空建设专业规划（2021-2035）》正式出台，这是近年来聚焦民防主责主业的第一份专业规划。近期到“十四五”，远期到2035，涉及全市民防工程、人防警报、疏散基地和应急避难场所三大板块，明确了建设指标、布局安排和标准规范。
融入军事斗争准备、融入经济社会发展、融入城市应急管理，是定规划、抓建设的基本要求。“十三五”期间，本市民防规划主动对接上海产业规划、空间规划和产业聚集区域，跟进重点地区规划，建设成果蔚为可观。面向“十四五”，规划的细化、政策的引导、项目的对接、标准的落地，都已提上议事日程。
与规划设计联动推进的还有制度供给，一个涵盖法规规章、行政规范性文件、行政管理类文件、技术规范和标准4大类别，新制定和修订制度114件的制度体系逐步成型，为民防工作开展提供制度依据和法治保障。
在上海城市版图上，星罗棋布的民防设施，牢固可靠的民防工程，协同联动的预案方案，务实管用的制度支撑……串联起一张“防护之网”，熔铸成一面“护民之盾”。
组织指挥 战备为先、防空为要，将以战领建的理念贯穿各领域全过程
人民防空因战而生、为战而存。“宁可信其有不可信其无，宁可备而不用不可用而不备，宁可标准高一点不可要求降一分”。
全力保障指挥体系稳定顺畅，打造指挥通信“神经中枢”。目前，覆盖市、区并延伸至街镇的人防基本、预备、机动指挥所逐步建成，很多与国防动员指挥所、防汛防台指挥所共用；指挥通信网相对独立，防空视频监控网点与公安、交通部门道路监控视频网互联；通信基础设施由“电台、电话加警报”到“网站、网络加电脑”，做到有线+无线统控；人防神经末梢正从市、区民防向每个街镇延伸，从上海向长三角一体化延展。
全面对接长三角一体化，城市群联合防空深入推进。未来战场无战不联、无联不战。2019年，沪苏浙皖人防部门齐聚上海，长三角区域人防一体化发展协议正式签订，联席会议机制投入运作。指挥通信、防护工程、法治宣教、智慧人防4个专题组合作项目频出，通信联络、人口疏散、目标防护、跨区支援等联合演习、联合训练走向常态化，工程监管、行政执法、行业市场等逐步推进统一标准、统一规范、信息互通、成果互享。
全情投入训练演练真练实备，检验新装备、新手段、新战法。2019年“5·28”全市人民防空行动演练现场景象依旧历历在目。未来信息化战场高度透明，唯有将人员疏散隐蔽、重要经济目标防护放在同等重要位置，只有在防得早、护得严上积极探索，才能让战时损失降到最低。
上海出台重要经济目标分类分级标准及防护要点，联合长三角城市群，整合战时人防一体化防护救援力量。目前，全市建有抢险抢修、医疗救护、防化防疫、消防、治安、通信、运输、对空观察等8支人防专业队共2万余人，仍在探索组建网电防护、心理防护等新型专业队伍，另有3万余人的社区人防志愿者队伍作为力量补充。此外，还把人防应急支援融入城市应急管理，纳入反恐救援网络，接入市预警信息发布系统，实行24小时值班备勤，年均参与处置灾情事故200余起，顺利完成汶川地震支援、世博会、进博会安保等重大任务。
全民国防教育日举行防空疏散演练
长三角人防一体化水上应急救援演练
工程防护 建管并重、打造精品，构筑人民防空的“地下长城”
“平日不曾觉，临危如山岳”，这是民防工程的真实写照。民防工程可谓生命工程，也是民生工程。随着“地上城”日新月异的变化，“地下城”的发展也别有洞天。
平战结合中增量提质。一方面“应建必建”，结合住房、商务楼等民用建筑同步建设民防工程，结合地铁、隧道、综合管廊等地下基础设施同步实施兼顾设防。全市建有可供人员掩蔽的民防工程1.1万余处。另一方面“当用则用”，率先在民防工程建设领域引入市场化机制，一大批工程经审批许可，被用作停车库、商场、健身房等。2020年还制定指导意见，出台负面清单，推进公用民防工程（包括退出序列民防工程）公益化使用。与此同时，为方便群众查找，上海已在部分区试点开发“民防地图”，今后市民只要在手机中打开电子地图即可找到最近的民防工程。
布局优化中打造精品。“地下空间是城市重要的战略资源”“地下空间不是地下室”。民防工程更要注重融入地下空间统一规划和成片联网，结合重点地区开发、旧区改造、城市更新，推进重点地块、重大项目的民防工程建设。在虹桥商务区、浦东世博地区、虹口北外滩、黄浦董家渡、徐汇和杨浦滨江等地，民防人深耕细作，集约精细，把战时用和平时用、常规建和集中建、内部通和外部通统筹起来。
引导参与中创新模式。2020年，宝山白玉兰广场利用中心城市建成区二次开发的机会，联合城市更新项目进行整体改造，成为“地下民防工程+民防科普教育基地+生态环境绿化”的示范之一。应急避难场所建设也是如此，随着“融合式建设、标准化嵌入、功能性叠加、多风险防御”的理念路径达成各方共识，大中小学、大型场馆、公园绿地及大型开放公共空间，都将参与建设、共同发挥作用，大大助力增强城市韧性。
“市场在资源配置中起决定性作用”“使用是最好的维护保养”……创新的理念思维驱动着投融资体制机制的探索，市场主体的动力活力催生着民防建设方式的革新。伴随着浦东新区建设国家级人防改革试验区，人防行政审批改革试点经验全市推开，事中事后监管逐步落地，民防领域助力优化营商环境、引导社会力量参与民防设施建设、经营和管理的路子越走越开阔。
“低空神盾”无人机防控系统
服务保障进博会
社会动员 部门协同、公众参与，建构共建共治共享的民心工程
民防姓民，民防为民。民防的一切发展，都应当坚守人民城市的“人本价值”。
让防空警报响彻全城。全国首家全市试鸣防空警报，激活的是人防意识，增强的是国防观念。今年9月19日是第20个全民国防教育日，也是全市防空警报试鸣的第13个年头。当天，1400多台防空警报（除虹桥、浦东机场地区外）同时鸣响，215个街镇、3000多个社区、1600余所学校逾200万人参加防空疏散演练，参演人数同比增长15%，创历年新高。而在此前的4月4日，警报也响彻上海滩，在全国哀悼日，向抗疫牺牲的烈士和逝世的同胞送行、致敬。
让民防宣教深入人心。大力实施民防“六进”，进机关、进学校、进社区、进企业、进网络、进楼宇，形成以“市级基地为主体、区级基地为支干、街镇基地为补充、社区宣教室为延伸”的宣教培训体系；学校民防知识教育全面铺开，全市1000余所大中小学校开设民防知识教育课程；建成全国首家民防科普教育馆，出版第一份民防报纸《上海民防之声》，将全国发行的杂志《民防苑》改名为《生命与灾害》，突出科普属性，传播民众防护知识；适应全媒体时代传播特征，建设民防融媒体，以上海民防微信、微博、官方网站“两微一网”为主阵地，开展海报征集、短视频制作，依托社会宣传平台载体，形成多渠道投放、立体化传播的态势。
让民防触角扎根社区。“民防工作要向基层延伸，在社区落实。”从2007年起，市民防办会同市民政局深入开展社区民防建设工作，制定民众防护预案，居民区建立民众避难场所、设置民防应急箱，组建民防志愿者队伍。依托街镇、村居基层组织，将人防工作落到村居，细化进入楼栋、家庭，着力打通社区民防“最后一公里”。2020年还成立民防防护救援志愿服务总队，开展16个区“一区一品牌”创建活动，将市场、企业、社会组织、社工、志愿者、“发烧友”等各类主体的参与度、积极性充分调动起来。
智慧民防 创新驱动、集约高效，提升民防治理能效的“倍增器”和“金钥匙”
一次实战演练现场，人防专业队员熟练操作由航天十二院研发的“低空神盾”无人机防控系统，对“敌”无人机群进行跟踪定位。过去人防演练主要着眼于防护，新形势下人民防空在侦察手段、疏散模式、防护主体、手段运用等方面发生很大变化，“防”已不再是人防训练的唯一课目。
一个疫情防控现场。长宁路某开发为商场的民防工程，视频监控图像分析系统提示“人员密度”报警，疑似人流量过大，管理员立即赶赴现场，督促工程使用单位加强通道人流疏导并提醒佩戴口罩。
一桩工程浸水险情。暴雨天气，仙霞路某民防工程，“民防要素箱”物联监测设施发出“浸水监测”报警，市、区民防“一网统管”平台及时获知，立即对数日潮湿积水造成集水井水位预警进行排水处置。
近年来，市民防办抓好智慧民防顶层设计，实施科技铸盾强防工程，统筹建设互联互通的人防指挥保障平台、便捷高效的政务服务管理平台、智能化的人防行业监管平台、集成化的信息数据运行监测和分析应用中心。同时，融入对接城市网格化管理、智慧社区及雪亮工程建设，深入推进“一网通办”“一网统管”，重点打造“在用工程安全使用管理”“民防特种救援应急处置”两个智能化场景应用，促进系统整合、数据融合，倒逼流程再造、闭环管理，为民防服务群众和风险管控赋能增效。
承载壮阔70年的艰辛探索，汇聚广大民防人的不懈追求。在新的历史起点上，在党的坚强领导下，上海民防事业的转型升级和高质量发展，前景可待，未来可期！
责任编辑：段丽静
